2018年4月，顺应国际上人员流动交往的潮流和国家发展的趋势，国家移民管理局成立，相关的移民和出入境管理、边民往来管理以及外国人停留居留和永久居留管理、国籍管理等事务均纳入了其管辖的范围，这不仅是国家治理水平提升的表现，也是中国日益扩大改革开放，融入国际社会的象征，适应了改革和发展的需要。“众里寻他千百度，蓦然回首，那人却在灯火阑珊处”，中国的移民和出入境管理必将迎来一个崭新的局面。

一

谈及移民和出入境，事实上是人类社会的一种古老现象，这两者是密不可分的整体。移民是人们从自己的原居住地迁徙到另一个地方，并在此地长期或永久居留的行为。这个地方既可以是本国的，也可以是外国的，由此，移民便分为国内移民和国外移民两种。现代的移民概念通常指后者。出入境顾名思义就是进出国家地区边界的行为，是人们从原居住国到其他国家活动的现象，以一个国家的管辖范围或者边界线为标志，既可以是长期或永久的行为，也可以是短暂的行为。随着时代的进步和交通工具的改进，人们的活动空间日益广泛，由最初边界线所限定的出入境行为，演变成了可以在代表国家主权的口岸或者其他地区长期或永久居留的行为。

从本质上讲，移民讲求的是人员的自由流动度，而出入境管理则体现了国家主权，是国家边防的重要组成部分。移民作为一种延绵不绝的历史过程，在国家产生以后，与出入境活动更为紧密地结合在一起，或者讲，移民受到了国家出入境管理制度的限制与约束。伏尔泰曾经说过：“当法律不准一个公民离开自己偶然出生的那块国土时，这个法律的含义是很明显的：这个国家管理得如此糟糕，以致我们禁止任何人出境，免得所有的人都移居国外。”其中的含义不言自明，但是，一个国家之所以采取了这种管理制度，正是出于政治、经济、文化等诸方面因素的考量。

我国的出入境制度萌芽较早，春秋战国时期，各国除了修有关隘、城堡和长城以外，还制定有相应的规章制度，以约束人员的流动和保证国家中心的安全。魏国李悝变法时，立有《法经》，其中的“越城”即为维护正常出入境管理秩序的规定，“越城，一人则诛，自十人以上，夷其乡族，曰城禁”。商鞅在秦国变法之时，为增强秦国实力，推行了奖励军功、编制户籍和鼓励耕织等措施，他所实施的户籍制度，将所有的百姓登记于户籍，不准“澜亡”（随便在国内各地之间或者国与国之间流动），既便于互相监督，也便于保全秦国的劳动力，从而确保秦国的战斗力。据史料记载，秦国还招徕了大量三晋之地的农民到秦国垦荒，并给予了许多优惠政策。由此可见，移民与出入境管理在各国的实施并不一致。秦统一以后，秦始皇下令“堕坏城郭，决通川防，夷其险阻”，并以咸阳为中心修筑驰道，沟通各地联系，战国时期各国的出入境管理制度已随着统一而烟消云散。后世我国和日本都存在的徐福东渡的传说，正是秦始皇时期的产物。据说徐福带领数千童男童女，到海中寻找仙人居住的蓬莱、方丈、瀛洲三座神山，他久寻仙药不得，花费巨大，便一路向东，到日本岛便不再归秦，遂成日本开国之祖先。此故事反映了中日两国文化交往的悠久，徐福的活动是在政府允许下的正常出入境活动。

汉朝时期，出入境制度已较为成型。大家熟知的张骞出使西域和苏武牧羊都是古代正常的出入境活动。张骞“凿空开西域”，促进了丝绸之路的形成和发展。张骞在第一次出使，被匈奴扣留期间，“持汉节不失”。苏武以中郎将的身份，“使持节送匈奴使留在汉者”，被扣留在北海等地放牧，时间长达19年之久。但他“杖汉节牧羊，卧起操持，节旄尽落”。张骞与苏武都持有“节”这一标志其使者和官员身份的信物，表明西汉政府已形成了较为完善的出入境管理制度。汉武帝为了寻求汗血宝马，曾多次派使者到西域各地，这些使者也应持有政府出入境管理的标志。东汉时，以“不入虎穴，焉得虎子”勇敢精神著称的班超“久在绝域”，也是“受节度”的，“奉节带金银（指印章）护西域”，即政府颁发给其正常的出入境手续。他的后继者也持有节，可见，当时的出入境管理较为成型。其实，在春秋战国时期，各国已经将节作为使臣的凭证，不仅代表了国家的权力，也是出入境的象征。张仪就讲过这样的话：“且臣奉王之节使楚，楚何敢加诛？”持节出使应该是出入境活动的一脉相承。

隋唐时期，我国的出入境管理进入了一个新的局面。唐代对人员进出境管理甚严，进出国边境或者关卡都需要持有“过所”，即后世的护照之类身份证明，否则严惩不贷。过所分为正本与副本，正本钤盖官印，副本则没有。上面载有批准辞和批准时间，主管官员的签署，持证人的姓名、年龄、同行人及物品数量、种类、通行目的等等。行人车马过关者，“必据过所以勘之”，也就是守关者查验过合格后，方准出关。无过所私度者，处一年徒刑；越度者，徒一年半等等。玄奘和鉴真这两位得道高僧，都历经磨难，最终达成夙愿。两个人有一个共同点，都是未经政府批准，私自出境，用现在的说法叫偷渡，法律术语叫偷越国边境。《西游记》中玄奘的通关文牒就是作者赋予玄奘公务人员合法出境身份的象征，既有唐代过所的影子，也有明代路引等的烙印。而鉴真东渡，也未见政府的批准，他及属下并未携带任何可供查验的出入境证件及手续，日本遣唐使将其私自带出中国，到日本传授佛法，并将中国的医药、文化、典籍、科技等传授于日本僧众，促进了双方的交流和日本国力的增长。据学者研究，日本的遣唐使到我国学习的时候，都带有身份证明，以供查验。宋朝时，日本有位叫成寻的僧人，曾执有宋朝政府为他及随行颁发的公移，“成寻等是外国僧，恐关津口本被人根问，无去著，乞给公移，随身照会”。

元明清以后，中国的出入境继续保持着发展的势头，一方面加强对国内人士出境的管理，另一方面对境外人士的入境也有一定的管理方式与手段。元代对疆域内的通行者都要颁发腰牌，公验、公凭一般由市舶司发给到外国经商的商人。如成吉思汗曾经颁发给长春真人丘处机虎头金牌和诏书，以保证其出入境的通行。而著名的马可·波罗到中国之际，忽必烈也颁赐给他金牌，以便于沿途照料。明代的通行证件有路引和关照等，著名的郑和七下西洋，就是公务通行的关照。明清时期，西方传教士来到中国，政府对他们有一定的管理措施。清朝对周边国家的使者也规定有一定程序的入出境方式。如朝鲜使者进贡及奉表奏事时，要先向清朝的守边大臣奏明事由、人数、时间及所携带贸易货物等，由清朝兵部发给信票，由守关官员查验放入，派人陪送至京，礼部会同馆接待。康熙时，在与俄罗斯签订的《尼布楚条约》中，正式出现了“护照”的说法，“自和约已定之日起，凡两国人民持有护照者，俱得过界来往，并许其贸易互市”。中国的出入境管理制度逐步与西方国家接轨。乾隆年间，英国使者马戛尔尼访华时，就受到了严格的出入境制度限制。清政府为他们指定了上岸的地点、时间、人数等，比如，有两个在澳门上船的传教士，想到北京觐见乾隆皇帝，但是，在通州“中国官员不准他们上岸”“他们必须返回澳门，向两广总督申请入境。这是不可变更的程序。即使为了取悦于一个大国使团，这程序也不能更改”。

清代前期，在东北地区、北部地区和西北地区，政府都规定了严格的出入境制度，限制国内人员的活动。这些地区虽然不是国外，但是由于其特殊的地位，其管理与内地的十八行省并不尽相同。东北设有边墙和防守尉等，监督人员的往来和守卫禁地。内地人员到新疆等地贸易，也要使用执照和接受各地关卡的检查。康熙五十九年（1720年），理藩院下令：“内地民人有往喀尔喀、库伦贸易者，令该管官出具印文，将货物人数，开明报院，给予执照。出何边口，令守口官弁验明院照放行。”实行海禁之时，康熙十一年（1672年）规定：“凡官员兵民私自出海贸易及迁移海岛盖房居住、耕种田地者，皆拿问治罪。”乾隆元年（1736年），“船户贪图获利，在沿海地方私揽无照之人，装载偷渡过台，该地方文武官弁失于觉察者，照失察奸船出入海口例议处。如有意隐匿不报，照讳盗例议处。”

违禁物品的处理也是中国古代出入境管理的主要内容。所谓的禁品，就是国家明令禁止出入国境的物品，在我国古代，禁品的种类很多，如曲、铁器、象牙、玳瑁、武器、火药等奢侈品。唐《关市令》曾经规定：锦、绫、罗、绢、丝、布、珍珠、金、银、铁等物，“并不得度西边、北边诸关，及至缘边诸州兴易”。清朝对违禁物品的管理也有许多，康熙九年（1670年），广东布政使奏称，铁器不许出境货卖。雍正八年（1730年），政府规定：“如有将黄金贩卖出洋者，照铁货铜钱等物私出外境下海律治罪。”

中国古代的出入境管理制度有着如下特点：一是每个朝代都制定有出入境管理制度，构成边防的主要内容之一。二是出入境人员都需要持有政府颁发的证件，后世所谓的护照和签证没有明确分开。三是政府派有专门人员防守、查验出入境证件。四是对出入境人员的行李物品、交易物品、交通运输工具等也要实施检查，违禁物品不得随意进出国境。但是，由于社会制度的缺陷，出入境管理制度出现了不少的漏洞，致使违禁物品不断进出国境。如英国殖民者以印度为根据地，将鸦片等违禁物品运入中国境内等。五是出入境管理对象主要分为三种情况：一种是中国人到国外去的管理，一种是外国人到中国来的管理，还有一种很特殊，但在每个朝代都存在着：中国人在国内某些特殊地区或禁区的管理。六是清代以后，我国的出入境制度受到了来自西方的影响，开始采用护照、签证和近代西方实施的一些查验制度。

二

鸦片战争以来，伴随着中国社会性质的变化，中国的出入境管理出现了几大变化：

一是中国的出入境管理受国际潮流的影响日渐明显，虽然这是一个被迫无奈的过程，但是，中国已被逐步纳入了世界的发展体系内，国人已普遍将各种证件称作护照，护照一词逐步为外人所熟知。护照上也印刷了英文字样，与原来的将条约的内容书写在护照上不同，许多护照也趋向于简化，与国际接轨的步伐越来越快。

二是中国的出入境管理带有深刻的殖民地半殖民地的烙印。清末多次出现了英、法、日等国领事根据不平等条约，在中国境内越权给本国人签发游历中国内地护照的现象。1947到1948年新中国成立前夕，英、美等国为了分裂中国，还给当时的西藏地方政府官员非法的护照发放了所谓的签证，致使他们四处活动，分裂祖国，严重侵害了中国主权和尊严。

三是中国的出入境管理的内容、方式日渐丰富，如外国人到中国来的不断增多。第二次鸦片战争以后，在中英、中法等的《北京条约》中，都规定了外国人到我国内地游历、通商时，均应持有护照。“英国民人准听持照前往、通商，执照由领事官发给，由地方官盖印。”一般人的出入境活动都要携带本国领事官签发的护照和我国地方官准许的印章（签证）。当然，其中各色人等的目的、途径和影响不尽相同。如外国传教士到华传教、游历和冒险、考察等，斯坦因和伯希和等到我国西北的新疆、甘肃等地所谓的考察，攫取了我国大量的珍贵文物。又如中国人到外国的逐步增多，留美和留日学生增多。清末新政时期，五大臣出国考察，即使用的公务护照。

中国百姓与世界的联系也逐渐增多。据史料统计，近代以来，有700余万华工被以各种名义运输到欧洲和美国做苦力，仅1868年在美国修筑太平洋铁路的华工即达12000人左右，而加利福尼亚的铁路全部是华工建成的。华工赴美的护照主要包括：姓名、年岁、事业、住址、身材、面色、眼色、异相、职衔、印章等内容。另外，护照前写有颁发护照的根据：“系照光绪六年，即西历一千八百八十年，中国与美国续修条约，应准任便往来美国之人，合给护照，俾到美国埠时交税关查验放行，并将别人姓名年貌各项列后。”中间是执照人的特征，后面是日期、编号和印章等。护照的存根则有持照人的籍贯、保人姓名和去美国乘坐轮船的名号、日期、编号和印章等。华工用自己的聪明、智慧和勤劳、坚韧书写了人类史上的辉煌。2018年5月10日，美国加州迎来了首个铁路华工纪念日，这是对亡灵的安慰，对中国劳工功绩的肯定。

四是边防羸弱，出入境管理也面临着严重的冲击，因出入境管理而影响到国家安全的事件也层出不穷，中国的主权受到侵犯的情况日益增多。如1875年的马嘉理事件，作为驻华使馆的翻译，马嘉理事先未照会地方官，而率人到云南探路，被民众打死。法国以此为借口，强逼中国签订了《烟台条约》，攫取了更多的在华权益。

五是违禁物品的管理权利逐步丧失和受到别国的制约。近代最为典型的违禁物品莫过于鸦片。鸦片战争以后，虽然外国政府不再明目张胆将鸦片走私进我国，但是，鸦片依然通过各种途径，源源不断地进入中国。据统计，从1858到1880年，输入香港的鸦片从5.4万多箱上升到8.5万多箱。 清政府征收洋药税，“寓禁于征”，将鸦片贸易合法化，也在一定程度上刺激了鸦片贸易的盛行。

三

新中国成立后，我国的出入境管理进入了一个新时期，与国际社会融合的程度更深，职责更明确，作用更突出，服务社会主义建设的能力更强，从以管控为主，到以服务为主的理念和措施在不断增强。2017年的出入境人数接近6亿人次，内地居民出境人数近一半，充分反映了社会主义中国的建设成就和对世界的影响。

新中国成立之初，根据国际和国内形势以及加强边防的需要，国家的出入境活动较为严格，对人员和行李物品、交通运输工具等的管理主要从维护国家主权和安全的角度出发。老一辈无产阶级革命家周密设计，1949年11月，周恩来总理指示：“国内护照由公安部制发，外国护照由外交部制发。”这种做法也正是吸取了历史上的经验，针对国内不同地区的人员活动而开展的。国内护照指的就是国内通行的证件，略相当于现在的身份证，而国外的护照就是我们现在所讲的出国使用的护照。新中国的护照以崭新的面貌出现在世人面前，中国社会进入了独立行使主权的时代。经专家考证，认为新中国第一批外交护照共计25本，第一批官员护照70本。20世纪60年代以后，随着与周边国家边界条约的签订，边民的管理也趋向于正规化，一般要使用双方认可的《边境地区出入境通行证》。

改革开放以后，我国的出入境管理开放性更强，与全球的融合度更深。现代社会的出入境管理内容繁多，诸如人员、国籍管理、护照、签证、行李物品、交通运输工具或者具体的行为、移民的活动等都是管理的对象，特别是对外国人移民到我国的管理提上了议事日程。《中华人民共和国国籍法》《中华人民共和国出境入境管理法》的制定和颁布实施，信息化技术的运用更加普遍，我国政府现在使用的护照一般包括照片、姓名、性别、出生日期、出生地点、签发日期、有效期、签发机关、持照人签名、编号和办证机关等内容。护照首页上印有“中华人民共和国外交部请各国军政机关对持照人予以通行的便利和必要的协助”，体现了护照的神圣性和我国政府保护我国出境公民的决心以及政府的自信。电子护照和生物护照也在日益普及。这些都是国家实力增强的结果。另外，服务意识和服务水平也日渐提高，人员和交通运输工具的往来更加便利，打击各类违法犯罪活动，对违禁物品如毒品、枪支、走私物品等，查缉和控制更加严格，对外职能不断提升，移民管理日趋与国际接轨等，都有效保证了国家的安全和社会主义建设，更好地服务于中华民族伟大复兴的中国梦。

出入境管理是一个国家和社会发展到一定阶段的产物，在维护国家主权和安全，保证社会各项事业发展上起着积极而重要的作用。它受到各种政治、经济、文化等因素的影响，体现了国际交往的基本准则。当代社会中，现任美国总统特朗普准备修建的美墨边界墙，欧洲各国遇到的难民问题等，无一不是出入境管理中遇到的问题。历史和实践的经验告诉我们：一个国家只有强大和繁荣，她的出入境管理才能高效、有序，她的人民的权益才能得到保障，她的开放性与包容性才会越来越强。出入境管理制度折射出了国家发展的状况和其在世界的地位，当其突破原有的防御与控制功能，转而走向服务和建设等功能时，标志着一个国家新时代的来临。

（作者马长泉，中国人民警察大学边防系教授，历史学博士；张春梅，中国人民警察大学图书馆馆员，历史学博士）