法学博士，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院世界思潮研究所副所长、副研究员，现挂职任山东莱州市委常委、副市长。主要研究方向包括美国国家安全战略、美国外交与中美关系、国际移民，主持国家社会科学基金等多项课题，在《现代国际关系》《外交评论》《学习时报》等报刊上发表论文、评论100多篇。著有《非法移民与美国国家战略》《霸权护持与后危机时期的中美关系》等。2017年获中央党校青年教师教学创新优秀奖，2018年获中央党校（国家行政学院）研究生课程创新优秀奖。

人类社会发展的最根本动力与核心目的在于实现人的全面自由发展。促进人们之间的交往，实现不同人群的互动，打破人与人之间的物理与精神藩篱是人类社会发展的一种诉求，也是一大趋势。当今时代，得益于交通、通讯等科技的发展，同时也缘于人们的思想解放，以及国际日益频繁的人口流动，2017年世界移民数量达到2.58亿，比2000年增加了33%，有力促进了不同文化、不同族群之间的深度交融。但与此同时，国际移民，尤其是不规则性人口流动（如非法移民）也给整个国际社会的秩序带来了挑战。2018年3月，联合国秘书长古特雷斯在联合国举办的国际移民论坛上坦言：“管理移民是我们这个时代国际合作中最紧迫和最深刻的考验之一。”时任国际移民组织总干事威廉·斯温（William Lacy Swing）则进一步指出，地方、国家、地区和国际层面的伙伴关系对确保全球移民问题得到更好的管理至关重要。2018年12月19日，联合国大会通过的《安全、有序和正常移民全球契约》也强调“移民现象本身具有跨国性，没有哪一个国家能够独自解决移民问题”，因此“本契约促进所有移民相关行为体之间的国际合作”。

显然，国际移民治理需要发挥多元主体的作用，而国际组织在这其中则有着独特、必要且不可低估的地位。一般而言，参与国际移民治理的国际组织可分为两大类，即联合国体系内的国际组织以及与移民问题有关的国际非政府组织（如非政府组织移民委员会与国际天主教移民委员会）。作为一个综合性国际组织，联合国无疑在处理国际移民问题上拥有广泛的代表性和权威性，故而本文将以其为对象展开分析。具体来说，联合国体系内与移民相关的组织机构有3个部分，即联合国主要机关、同联合国建立关系的政府间专门机构以及联合国移民署（UN Migration Agency）。

一、联合国主要机关

联合国有6个主要机关：大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处，其中联合国秘书处与联合国经济和社会理事会与移民问题关联度最高。

联合国秘书处（UN Secretariat）负责联合国日常工作，为联合国其他主要机关服务，并执行这些机关制定的方案与政策。秘书处下辖联合国经济和社会事务部、人道主义事务协调厅和联合国人权事务高级专员办事处。在国际移民问题上，联合国经济和社会事务部人口司（Population Division）主要负责监测国际移民相关数据，对其进行统计和分析研究，形成全球移民数据库（Global Migration Database），编写国际移民年度报告（即《国际移民报告》），同时在移民人口和发展的政府间对话方面发挥着积极作用。此外，人口司还协助联合国经济和社会事务部履行其作为“全球移民小组”成员之一的职能，并为国际移徙与发展问题秘书长特别代表（the Special Representative of the Secretary-General for International Migration and Development）提供支持。人道主义事务协调厅（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA，简称“人道协调厅”）在全球5个地区、30多个国家设有办公室，与国际人道主义人士共同合作，为包括非正规移民（相对于合法移民而言，主要包括非法移民，也包括难民、申请庇护者等）等急需援助和保护的人群提供帮助，涵盖食品、药品、水、衣服等物资和心理援助。此外，“人道协调厅”每年均发布多份国际移民的人道主义情况报告，呼吁各国政府关注因战争、灾害等原因造成的国际移民问题。人权事务高级专员办事处（the Office of the High Commissioner for Human Rights，OHCHR，简称“人权高专办”）拥有约1300名工作人员，总部设在日内瓦，并在纽约设有办事处，其目标是致力于促进和保护所有人的所有权利。“人权高专办”领导着全球的人权工作，其中亦包括非法移民的人权工作，反对非法贩运，呼吁各国政府尊重非法移民的基本人权，特别是做好非法移民妇女和儿童的人权保护工作。为此，“人权高专办”根据国际人权法制订了一套有关国际边境人权问题的原则和建议，旨在建立起各国保护、尊重与实现国际边界所有移民人权的义务规范。

联合国经济和社会理事会（ECOSOC，简称“联合国经社理事会”）是推进全球经济、社会和环境可持续发展的核心机构，下辖职司委员会、区域委员会、常设委员会和各类专家机构。其中，人口与发展委员会、预防犯罪和刑事司法委员会、社会发展委员会等职司委员会以及经济社会与文化权利委员会的相关职能部分涉及国际移民问题。例如，人口与发展委员会（CPD）负责研究国际移民人口问题和趋势、移民人口与发展战略等议题，并监测、审查和评估关于《国际人口与发展会议行动纲领》中涉及国际移民方面的有关措施在国家、区域和国际各层级的执行情况，同时也与联合国人口司进行合作，进行全球各地区移民人口活动的审查及评价。预防犯罪和刑事司法委员会（CCPCJ）作为联合国系统内制定预防犯罪和刑事司法政策的中央机构，在移民问题方面主要关注人口贩卖、偷运移民等违法行为，负责监督和落实《联合国打击跨国有组织犯罪公约》以及其补充议定书（包括《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书》）的执行情况。社会发展委员会（CSD）关注移民对于各国社会可持续发展的作用以及移民在各国社会融合的情况，研究国际社会移民领域的形势和趋势，并对各国的目标和政策提出建议。经济、社会和文化权利委员会（CESCR）作为“联合国经社理事会”的专家机构，按照《经济、社会、文化权利国际公约》，保护国际移民的经济、社会和文化权利，呼吁各国对于移民平等权益的关注，要求各国打击移民走私和人口贩运，不得因移民的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身而对其歧视，对于移民在食物、衣着、住房、工作、教育等方面的权利应予保证。

二、同联合国建立关系的政府间专门机构

根据联合国组织结构的界定，专门机构是独立的国际组织，按照合作协定与联合国保持联系。作为自治组织，它在政府间级别通过经社理事会与联合国及其他自治组织协商合作，在秘书处级别通过行政首长协调会协商合作。目前，联合国拥有15个专门机构，而与移民治理关联度较高的主要包括国际劳工组织、国际海事组织、世界银行、联合国教科文组织等。国际劳工组织（International Labour Organization，ILO）成立于1919年，现为一个以国际劳工标准处理有关劳工问题的专门机构，其目标是促进工作权利，创造体面的就业机会，加强社会保护和增进与劳工问题相关的对话。该组织关注国际劳工的拐卖问题，主张保障非法劳工的权利，使其免受欺骗、强迫劳动、剥削工资、恶劣工作条件和社会排斥，同时敦促各国完善移民法律，推动政府、雇主、工会三方对于非法劳工问题的关注。国际劳工组织认为，非法移民劳工增加的根本原因是严苛的劳动力移民政策已不能满足劳动力市场的需求。因此，国际劳工组织开展了一系列职业安全培训来减轻移民劳工因语言障碍、技术不足、法律知识缺失等带来的风险，改善移民劳工的工作条件。同时，国际劳工组织要求政府在制定和实施移民管理政策方面，建立与雇主和工人组织之间的咨商机制，并且应监督私人招募机构，在发放牌照时要有透明的政策；同时要求工会为移民劳工尤其是非法移民劳工提供相关培训及法律服务，建立移民劳工事务委员会。国际劳工组织还研发与创建了国际劳工移民统计数据库（Database on International Labour Migration Statistics），其目的在于提供可使用的公开、相关与全面信息资源以促进制定基于证据的国际劳工移民政策等。

国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）成立于1959年，是负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门组织。近年来，越来越多的国际非法移民通过“蛇头”进行“海上不安全混合迁移”（unsafe mixed migration by sea），经常会遇到船只搁浅或者倾覆等海难事件。国际海事组织与其成员国一方面对此进行调查，提供偷渡事故相关数据和报告，监控海上偷渡活动和偷渡通道；另一方面推动联合国机构、相关政府间国际组织和非政府组织之间的合作与协调，倡导有关混合移民海事方面的机制建立，以寻求解决上述问题的有效途径。

世界银行成立于1944年，由国际开发协会、国际复兴开发银行、国际金融公司、多边投资担保机构和解决投资争端国际中心5个成员机构组成。就国际移民领域而言，世界银行主要关注移民自身的发展和对于来源国、中转国和目的国发展的影响，认为移民活动增加了全球总产出和总收入。世界银行尤其关注侨民汇款，认为侨汇可以降低移民输出国的贫困水平，促进当地人力资本的积累。在移民治理方面，世界银行扮演着十分重要的角色：（1）发起了移民与发展全球知识伙伴计划（the Global Knowledge Partnership on Migration and Development，KNOMAD），旨在加强移民问题的跨学科综合研究，并在此基础上为输出国和接受国提供技术援助；（2）密切参与全球移民事务，与其他伙伴确保国际移民政策的一致性，这包括积极参与“全球移民小组”活动和“移民与发展全球论坛”，并于2015年担任“全球移民小组”轮值主席；（3）支持开发移民侨汇的融资金融工具，动员侨民汇款以促进各国发展。世界银行已成立了一个“散居债券实施专责小组”（a Task Force for the Implementation of Diaspora Bonds），为客户提供技术援助；（4）改进移民和侨汇的数据搜集，创建了全球双边移民数据库（Global Bilateral Migration Database）和移民与汇款数据库（Migration and Remittance Data），公布年度侨汇数据和20个选定国家的每月侨汇数据（包括流入和流出）；（5）提供了相关政策建议，积极参与各国移民政策和法规的制定，以促进相关国家的发展，如2016年5月3日开展的“非洲侨民商业对话”（African Diaspora Business Dialogue）旨在协助非洲各国利用在非洲工作的外国侨民来达到保持非洲的增长并使其具有包容性的目标；（6）出版相关刊物，包括年度《移民与发展简报》（Migration and Development Brief）和《移民和汇款概况》（Profile of Migration and Remittances）等研究报告。

联合国教育、科学及文化组织（简称：联合国教科文组织，United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，UNESCO）成立于1946年，致力于在尊重共同价值观的基础上为不同文明、文化和民族之间开展对话创造条件，以实现可持续发展的全球愿景。联合国教科文组织一直关注国际移民问题，主张从社会、经济、文化和人权等不同角度来研究移民的两个不同却又相关的组成部分：国内迁移和国际迁移。在国际移民方面，联合国教科文组织主要集中于其社会和文化因素的研究，如组建地区性移民研究网络，包括亚太移民研究网络（APMRN）、非洲移民研究网络（NOMRA）、中东欧移民研究网络（CEENOM）以及拉美和加勒比地区移民研究网络（REMIALC）等；出版相关研究成果，如1982年的《欧洲的移民工人：对其法律地位的比较研究》、1988年的《今日的国际移民》等；开展移民工人及其家属的教育和培训，尤其是语言和文化培训。

三、联合国移民署——国际移民组织

国际移民组织成立于1951年，机构名称历经多次变化，如1951年名为“欧洲移民政府间临时委员会”，1952年更名为“欧洲移民政府间委员会”，1980年改称“移民政府间委员会”，1989年改用现名“国际移民组织”，“反映了该机构历经半个多世纪从后勤机构转变为移民机构”。它原本独立于联合国系统之外，但鉴于其在国际移民治理与研究方面的影响力以及与联合国的长期合作关系，2016年9月19日，在联合国大会解决难民和移民大规模流动问题高级别会议上，联合国秘书长潘基文与国际移民组织总干事斯温正式签署《联合国同国际移民组织间关系协定》，国际移民组织由此正式加入联合国系统。截至2018年底，国际移民组织拥有172个成员国，8个观察员国，在100多个国家设立办公室，成为移民议题领域最主要的政府间组织之一。自2001年起，中国成为该组织观察员国。2016年6月30日，国际移民组织召开特别理事会，通过决议批准中国政府和外交部的加入申请，中国正式成为该组织的成员国，这是中国“深入参与全球治理、深化国际移民合作的必然选择，是我国推进全球治理体系建设的又一探索和实践”。

国际移民组织致力于与各国政府、政府间组织以及非政府伙伴之间在推进人道、有序、惠及各方的移民流动方面的合作，并为各国政府和移民提供服务和建议，主要关注移民管理的四大领域，即移民与发展、移民便利化、规范化移民以及被迫移民。分散化是国际移民组织的结构特点，这有利于其处理日益增多且分布于不同国家的各类项目，如该组织拥有9个地区办公室、2个特别联络办公室、2个行政中心、5个协调功能国家办公室（Country Offices with Coordinating Functions）、4个资源调动国家办公室（Country Offices with Resources Mobilization Functions）。项目化（Projectization）是国际移民组织的主要活动方式，该组织的支出主要依据各项目形成相关预算，每个项目都有独特的项目代码，由一位项目经理负责，以此保证项目的透明和高效。国际移民组织自2001年开始出版的移民研究系列（Migration Research Series）、国际移民对话系列（International Dialogue on Migration Series，即红皮书系列），创办有《移民政策实践》（Migration Policy Practice）双月刊、《国际移民》（International Migration）双月刊等。自2000年起，该机构还每两年出版《世界移民报告》（World Migration Report），为各国了解最新的国际移民信息提供了重要参考。

综上可见，国际组织在移民治理问题上具有其独特优势：（1）收集、分析国际移民的相关信息，增进国际社会对这一国际现象的认识，并为相关国家的政策制定提供智力支持；（2）充分发挥国际组织的协调功能，有助于整合国际社会资源；（3）鉴于国际组织的身份，它们所提出的建议、方案能够避开具体国家利益的局限，更易于为各国所接受。但这也存在很大缺陷，即国际组织仅能以协调者的身份出现，其所通过的方案最终还需各相关国家来落实，这决定了国际组织参与移民治理具有明显的外部依赖性与脆弱性的特点。仅以《安全、有序和正常移民全球契约》为例。该契约尽管强调了其不具法律约束力的非强制性特点，并声明“维护国家主权”，“重申各国享有根据国际法决定本国移民政策的主权权利以及在本国管辖范围内管理移民的特权”，但仍然引起了包括美国在内等数国的反对与迟疑。关于国际组织在移民治理方面所发挥的作用及其局限，厦门大学国际移民问题专家李明欢教授做出了如下评价：“尽管联合国一直力图在跨国层面上推动各国相互协调，以求更有效地维护移民者的合法权利，增进移民的经济和社会效益，但是，迄今为止，联合国的影响力似乎还局限于广泛搜集整理国际移民资料，详细论证移民贡献，剖析存在问题，举办各类政府论坛与学术会议。”从这个角度来说，国际组织框架下的移民治理更多的是对国际移民国家治理的一种辅助与补充，其独立作用与实际效力仍十分有限。