“枫桥经验”是党领导人民创造的一套行之有效的社会治理方案。坚持和发展新时代“枫桥经验”，是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，推进国家治理体系和治理能力现代化，坚定不移走中国特色社会主义治理之路的必然要求和生动实践。2018年，国家移民管理局成立，对进一步形成移民管理工作合力，服务我国经济社会发展和对外开放新格局具有重要意义。随着国门的进一步开放，越来越多的外国人将涌入中国，在释放“人才红利”的同时，也为我国的社会治理带来全新考验。许甘露副部长在全国移民管理系统会议上多次强调，要用好“枫桥经验”指导移民管理工作，为我国移民管理事业提供了思路方法和奋斗目标。可见，将“枫桥经验”应用于外国人管理工作，恰逢其时，尤为必要。

一、“枫桥经验”的核心要义

“枫桥经验”是20世纪60年代由浙江省诸暨市枫桥镇干部群众所创造，主要内容是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好。”1963年毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。2013年10月，为纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年，习近平总书记对坚持和发展“枫桥经验”做出重要指示，强调各级党委和政府要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，“枫桥经验”在实践中焕发出新的生机和活力，进一步丰富了“以人民为中心”“打造共建共治共享的社会治理格局”“多元主体协同共治”“人民安居乐业，国家才能安定有序”“加快建设‘平安中国’‘法治中国’”等“善治”目标。从外国人管理的视角去看“枫桥经验”，以下几点尤为“闪耀”。

（一）以人民为中心是坚持与发展“枫桥经验”的不朽灵魂。“枫桥经验”之所以历久弥新，是因为其一以贯之的核心理念就是坚持“以人民为中心”，与时俱进，推动社会治理实践持续创新。诚然，以人民为中心在不同的社会治理语境下，有着历史的、发展的、特定的价值诉求。“枫桥经验” 形成于社会主义建设时期，发展于改革开放时期，创新于中国特色社会主义新时代，内涵不断丰富，重点不断调整，但以人民为中心的基本追求却没有发生过变化。正是如此，“枫桥经验”实现了从人民内部矛盾，到社会治理共享共建，再到新时代社会治理新格局等治理模式的不断蜕变与革新。在实现社会治理模式创新中，“枫桥经验”践行与发展以人民为中心治理理念的实践经验，有着不可替代的样本价值与示范意义。

（二）群众路线是坚持与发展“枫桥经验”的力量源泉。辩证唯物主义告诉我们，方法论的力量来源于抓住主要矛盾与矛盾的主要方面，破解实践中的问题，推动实践发展。“枫桥经验”方法论的核心要义就是在基层社会治理中充分发挥党的政治优势，依靠基层组织和广大群众，解决当地发生的各种矛盾、化解纠纷，最大限度地把问题解决在萌芽状态。换言之，“枫桥经验”坚持矛盾不上交、在基层化解矛盾、维护和谐发展，就是在充分依靠群众，实现组织群众与实现群众基本利益有机结合的基础上，以最直接、高效、便捷的方式去面对社会治理中的各类风险。新时代社会治理面临的各类风险，既有来自治理系统自身的，也有来自治理系统之外的，既有传统问题与矛盾引发的，也有新矛盾、新问题促使形成的。在应对各类风险中实现发展，就是始终不渝地坚持依靠群众，始终不渝地坚持群众路线，为人民群众根本利益谋取福祉，这是“枫桥经验”的重要时代价值。

（三）依法善治是坚持与发展“枫桥经验”的基本品质。新时代社会治理，必须以总体国家安全观为指导，在党的绝对领导下，坚持依法治理，走法治的道路。“枫桥经验”对法治的遵从不仅体现在对以国家强制力为后盾的国家制定法（“硬法”）的遵守上，而且体现在对“软法”的重视上。枫桥通过乡规民约（村规民约） 这类群众内部高度认可的软法治理方式促进了基层社会自治、法治、德治三者相融合，无论实体法还是程序法都取得了卓越的成就。以法治为根基的善治，就要在发挥“硬法”刚性的同时，充分发挥社会行为契约、道德约束、习惯法的适应与融合等“软法”的规范与约束功能，在实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一中，促进治理系统良性发展。这也是“枫桥经验”对社会治理系统开发、包容、创新发展的重要启迪。

二、“枫桥经验”在外国人管理中的适用性分析

“枫桥经验”折射着弥散性治理与系统性治理思维的契合，在行政管理权力、群众自治与社会核心价值追求之间努力实现多层视角的融合与统一。外国人管理，说到底是一个社会管理系统面对系统外因素、文化与行为方式的治理应对，这就需要坚持与发展“枫桥经验”，在弥散性思维中拓展系统化、体系化治理模式的多层面延伸。

（一）外国人管理的政法属性，决定了必须坚持与发展“枫桥经验”坚持党的绝对领导、以人民为中心的思想内核。管理活动属性主要取决于管理权来源的主体。外国人管理是移民管理的核心内容，具有高度“涉外性”。依照国际法，移民管理是一国主权，各国有权在其管辖权范围内管理移民。在我国，移民管理的工作性质属政法工作，这决定了外国人管理的政法属性，也就决定了外国人管理必须在党的绝对领导下，坚持以人民为中心的基本理念。换言之，也需要继承与发展“枫桥经验”，这一全国政法战线的旗帜。离开了党的绝对领导，外国人管理就失去了灵魂。不以人民群众的根本利益为管理价值的核心追求，外国人管理必然实现不了最终的价值追求。在外国人管理中坚持与发展“枫桥经验”，就是要在外国人管理中不折不扣地落实党的领导，一以贯之地贯彻落实以人民为中心的价值追求。

（二）外国人管理属于社会治理范畴，就必然需要坚持与发展“枫桥经验”依靠群众、借助群众智慧的方法论。依照社会治理的定义，外国人管理当属社会治理范畴。社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。外国人管理是国家移民管理部门依法对在华外国人有关事务进行引导和规范的过程，该过程多元复杂，与基层社会治理相比，一个重要的特点就是外国人所带来的文化差异、习惯差异、管理遵从异化等方面的风险，这些更加需要社会各界的积极参与，也更加需要“硬法”与“软法”的统一。“枫桥经验”是我国基层社会治理的典范，是多层面治理方式与手段有机融合的样板，外国人管理坚持与发展“枫桥经验”，是提升管理能力、优化管理水平的重要途径。

（三）坚持与运用“枫桥经验”中以法治为管理行为的规范，已是发达国家外国人管理实践的普遍共识。前期调研中，笔者在英、美等国家外国人管理中看到了类似于“枫桥经验”的做法。这些国家在面对外国人管理风险时，不约而同地选择了法律规制、规则约束与发动社会力量共同参与等管理方式。如，英国2016年《移民法案》第39-42条对住宅租约的规定明确指出，房东需在租客搬入之前检查其是否具有在英合法居留的身份，如房东向非法移民提供租房，将会面临最多5年监禁或罚款。在美国，个人、公司、集团或其他协会，组织在雇佣外国人前，需为雇员申请劳工证或进行劳工状况申请，并提交就业优先类永久居留签证或临时工作签证的申请表。若雇主违反雇主担保相关规定，将受到民事和刑事处罚。这些国家通过法制强制力及管理引导，在规范外国人行为的同时，也输出了自身社会系统的行为评价理念、价值追求等，这种管理多元化、多层化，不仅给我国外国人管理提供了有益借鉴，同时，也提出了更高的要求。

三、“枫桥经验”在外国人管理工作中的应用

在我国，外国人管理涉及签证签发、入出境边防检查、在华停留居留管理、归化入籍等主要环节，这是以时间维度对外国人管理进行的过程描述。在此，笔者将分别对这4个环节“枫桥经验”的转化应用略书管见。

（一）严格签证签发，将外国人管理风险阻拦在国境之外。将矛盾和问题解决在基层不上交是“枫桥经验”的重要内涵之一，在外国人管理工作中，可表现为把外国人存在的风险排除在最前端，即签证签发环节。目前，我国签证签发部门是外交部驻外使领馆。根据国家移民管理局职能定位，应将签证签发职能划归国家移民管理局统筹负责。可由国家移民管理局向世界各国使领馆派驻移民审查官，专门负责外国人签证签发工作。原因有三：一是符合国际惯例。纵观世界各国，尤其是英、美、德、日、韩等发达国家，签证签发都是移民管理部门的重要职能，移民管理部门有权决定是否允许外国人进入其国（边）境，依照有关移民管理法律发给签证、拒发签证或吊销已经签发的签证。如我国由外交部门负责签证签发的实属个例。二是适应移民政策调整。国家移民管理局的重要职能之一是协调拟订移民政策并组织实施，根据国家利益和国土安全的需要，国家移民管理局会适时调整移民政策，而移民政策的最直接体现形式就是签证。由移民管理部门负责签证签发有助于根据最新移民政策调整签证签发的种类及数量，通过签证签发行为体现我国移民政策的价值导向。三是确保国家安全。当前国际形势错综复杂，反恐形势十分严峻，移民管理部门是国家机器的重要组成部分，是打击恐怖主义、保障国家安全稳定的重要力量。移民管理部门具备较为丰富的反恐经验和较为专业的反恐人才队伍，会为签证签发工作提供更加强有力的安全保障。

（二）前置边防检查，将外国人入出境审查完成在抵达国门之前。“枫桥经验”的另一核心内涵是充分依靠和发动群众参与社会治理，实现共建共治共享。以北京边检总站为例，目前API预检预录系统在旅客入境边防检查中发挥了极其重要的作用，通过入境旅客信息预检，可提前对入境旅客信息进行研判，排查风险隐患。API的信息来源就是航空公司，这是边检机关与社会力量合作共治的成功实践。笔者建议，进一步加大与航空公司合作力度，在打击偷渡、入境外国人信息采集、“三非”外国人遣返等方面深度合作，打造全方位、立体化的边防检查协作共治网络格局。其一，在打击偷渡方面，建立监督举报奖励制度，对航空公司、出入境旅客举报偷渡线索的行为进行精神和物质奖励，鼓励更多社会力量参与到打击偷渡工作中来。其二，在入境外国人信息采集方面，将外国人照片、指纹等生物信息采集任务交由航空公司在航班飞行途中完成，航班抵达前将数据传输到边检部门，边检部门在外国人抵达国门之前完成生物信息录入及甄别。边检民警可把更多精力从旅客信息采集转移到旅客信息核审上来，更加符合边检民警的职责定位，同时提高外籍旅客入境通关效率，改善通关体验。其三，在“三非”外国人遣返方面，加强与航空公司在机票订购、监管出境等环节的协调对接，为遣返“三非”外国人提供更加便利、高效的条件,缩短“三非”外国人在华滞留时间。

（三）加强执法审查，发动社会公众参与外国人在华管理。外国人的大量涌入，势必引起社会的关注，也会为社会稳定带来挑战。例如，广州黑人非法滞留问题、留学生素质欠佳问题、外国人暴力抗法等等，已引起社会广泛关注，有的甚至引起社会恐慌。辩证来看，社会的关注度越高，移民管理部门争取协助支持的机会也越大。从打击“三非”外国人角度来看，可借鉴英国、美国对外国人实施管理的经验，发动雇主、房东、社区、企业、医院等社会力量，协助移民管理部门实施外国人居留资格审查，必要时可通过法律制度明确社会力量参与外国人管理的权利和义务。从服务合法居留外国人角度来看，要体现以人为本的价值理念，通过宣传等途径让社会公众知晓外国人才来华对我国经济社会发展所做出的贡献，让社会公众了解外国人在华停留居留的现状及意义，提高包容度和认可度，为外国人停留居留创造更加和谐、安定的社会环境。

（四）规范归化融入，建立和完善我国外国人身份转换制度。外国人管理的过程也是人才筛选归化的重要过程，应体现“以人为本”的核心价值追求。外国人进入中国后，随着学习、工作、生活的不断融入，会产生身份转换的需求，这是人口国际流动的普遍规律。外国人身份转换主要有两个步骤：一是临时居民转换为永久居民；二是永久居民转换为中国公民。随着我国的高速发展，来华外国人日益增多，尤其在我国广纳天下英才的需求和背景下，中国迫切需要完善外国人身份转换相关制度规定，通过法律形式赋予永久居留和入籍外国人更多的权益保护，降低引进外国人才成本，拓宽接收外国人才的渠道和方式，增强我国对外国人才的吸引力。此外，要加快建设与制度相匹配的外国人服务和保障机制，为外国人才融入提供全面、系统的技术支持和服务保障。根据“放管服”改革理念，可将外国人服务工作放权给企业及社会组织，让更多社会力量参与到外国人融入服务中，为外国人才提供汉语培训、中国传统文化教育、法律常识培训等课程服务，让外国人深入理解、认可中国的文化和历史，更加快速、顺畅地融入中国。同时，要完善外国人在华教育、就业、医疗、社保等民生保障，解除外国人才在华后顾之忧。

（作者单位：北京出入境边防检查总站）